引 言

我国的国土空间包含城镇空间、农业空间、生态空间3种类型，总量不变、此消彼长。过去的40年间，我国城镇常住人口由1.72亿增长到超9亿，城镇化率从不到20％到发展到65％，城市规模大幅提升，城市发展主要以外延式扩张为主，城镇空间逐步扩大。但城市无序蔓延必将会导致农业空间和生态空间的减损，18亿亩耕地红线的目标落空，另一方面，在外延发展的同时，城市内部存在荒废、闲置、利用率低等未充分利用土地的情形。因此，需要通过划定城市开发边界,防止城市无序蔓延、促进城市紧凑布局和集约发展，优化城镇化布局和形态，盘活存量、低效建设用地，保护优质耕地和生态环境，形成生产、生活、生态空间合理布局。

城市开发边界是对城镇空间的总量控制，要求城市发展逐渐从外延式向内涵式转变。内涵式发展中一个重要的途径就是城市更新。2021年3月，“实施城市更新行动”首次列入政府工作报告及十四五规划，意味着城市更新进入新纪元。

究竟什么是城市更新、由谁去更新、怎样更新、资金从哪来、有哪些操作要点需注意，都将在本文中进行阐述。

一、城市更新的定义

目前，国家层面出台的政策文件中并未对城市更新进行明确的定义。各地出台的政策中关于“城市更新”的解释有所不同，但多指出是围绕城市空间形态和城市功能的优化进行的“留改拆”等一系列活动。具体如下：

《北京市城市更新条例》中指出，城市更新是建成区内城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，具体包括：以保障房屋安全、提升居住品质为主的居住类城市更新；以推动存量空间资源提质增效为主的产业类城市更新；以保障安全、补足短板为主的设施类城市更新；以提升环境品质为主的公共空间类城市更新；以统筹存量资源配置、优化功能布局，实现片区可持续发展的区域综合性城市更新；及其他城市更新活动。

《上海市城市更新条例》中指出，城市更新是在建成区内开展持续改善城市空间形态和功能的活动，具体包括：提高城市服务水平的基础设施和公共设施建设类活动；优化区域功能布局，塑造城市空间新格局类活动；提升、改善城市人居环境类活动；加强历史文化保护，塑造城市特色风貌类活动；及其他城市更新活动。

《广州市城市更新办法》中指出，城市更新是由合规的实施主体，按照“三旧”改造、棚户区改造及危破旧房改造的政策等，在更新规划范围内，对低效存量建设用地进行的盘活利用及对危破旧房进行整治、改善、重建、活化、提升的活动。

《深圳经济特区城市更新条例》中指出，城市更新是对建成区城市基础设施和公共服务设施急需完善、环境恶劣或者存在重大安全隐患、现有土地用途及建筑物使用功能或者资源和能源利用明显不符合经济社会发展要求，影响城市规划实施等区域，进行拆除重建或者综合整治的活动。

二、城市更新的政策体系

（一）国家层面

2021年3月，“实施城市更新行动”首次列入政府工作报告、“十四五”规划纲要，上升为国家战略。

2021年8月，住建部发布的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，首次提出了“2255”这一城市更新的4项控制指标，即：城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%；拆建比不应大于2；居民就地、就近安置率不宜低于50%；城市住房租金年度涨幅不超过5%。

为有效推进城市更新工作，2021年11月，住建部公布第一批城市更新试点名单，共涉及21个城市（区）。为期2年。重点开展探索城市更新统筹谋划机制、探索城市更新可持续模式、探索建立城市更新配套制度政策等工作。

2023年1月，住建部总结了试点城市经验，印发全国第一批实施城市更新行动可复制经验做法，从统筹谋划机制、可持续实施模式、创新配套支持政策三个方面筛选了13个省、市、自治区的30条经验向全国推广。供各地学习借鉴。

2023年7月，住建部发布《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》(建科〔2023〕30号)，30号文对未来城市更新做出了长远的政策安排，指出要提高城市规划、建设、治理水平，推动城市高质量发展。文中指出，要坚持城市体检先行、发挥城市更新规划统筹作用、强化精细化城市设计引导、创新城市更新可持续实施模式、明确城市更新底线要求。

（二）地方层面

2021年起，大量城市出台了城市更新政策，其中，京津冀、长三角、珠三角、成渝等城市群的一二线城市出台相关政策数量较多。

城市更新政策类型包括更新条例、管理办法、实施意见、操作细则、专项规划、操作规范等等。

其中：北京、上海、深圳出台了城市更新条例。分别从城市更新规划、城市更新主体、城市更新实施、实施要求、实施程序、城市更新保障、监督管理等方面对城市更新提供了法治保障。指出城市更新工作遵循规划引领、民生优先，政府统筹、市场运作，科技赋能、绿色发展，问题导向、有序推进，多元参与、共建共享的原则，实行“留改拆”并举，以保留利用提升为主。

三、城市更新如何操作

2023年7月5日，住建部在总结第一批试点城市的经验基础上，发布的《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》，对如何推进城市更新工作做出了部署。文中指出要坚持底线要求，城市体检先行、规划统筹、设计引导、可持续实施。

其中，底线要求主要包括：坚持“留改拆”并举，防止大拆大建；加强历史文化保护；坚持尊重自然、顺应自然、保护自然；坚持统筹发展和安全。

城市体检是通过综合评价城市发展建设状况、有针对性制定对策措施，优化城市发展目标、补齐城市建设短板、解决“城市病”问题的一项基础性工作。2022年7月，住建部发布的《关于开展2022年城市体检工作的通知》中指出要推动建立“一年一体检、五年一评估”的城市体检评估制度，并给出了城市体检指标体系，包括生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特、整洁有序、多元包容、创新活力8个方面，69项指标。城市体检是查找影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项，是引导下一步城市规划设计及更新实施的一项重要工作。

规划统筹中的规划主要指城市更新专项规划和相关控制性详细规划，其中，城市更新专项规划是城市更新的总体安排，控制性详细规划是城市更新项目具体实施的规划依据、是更新项目实施方案的编制依据。其制定时需结合当地国民经济和社会发展规划、城市总体规划、国土空间总体规划、产业发展规划等规划及城市体检结果进行。

设计引导指以精细化的城市设计方案规范引导更新项目的实施，提高城市安全韧性和精细化治理水平。设计具体包括建筑、小区、社区、街区、城市5个维度。

可持续实施要求以经营城市的理念进行城市更新。运作模式主要为探索政府引导、市场运作、公众参与的模式，实施过程中问需于民、问计于民、问效于民，将公众参与贯穿于全过程，实现共建共治共享。多地具体做法主要是：市政府统筹全市的城市更新工作；市级城建部门负责制定相关政策、标准、规范；市自然资源及规划部门编制城市更新相关规划，制定有关规划、土地政策；其他部门按照职责做好相关工作；区（县）政府统筹推进、组织协调和监督管理本行政区域内城市更新工作；街道办组织辖区内更新工作，梳理资源，搭建共建、共治、共享平台，调节纠纷；居委会组织居民参与。经济发展可持续性方面包括财政支持、金融机构信贷支持、市场化投融资、居民出资共担等方式拓宽资金渠道，健全多元投融资；通过土地用途兼容、建筑功能兼容等存量利用和支持，实现统筹存量资源利用。

四、实施过程中的操作要点

实施过程中一个关键的角色是实施主体，可以由主要物业权利人担任，也可由物业权利人自行确定、多个物业权利人共同协商确定、业主依法表决确定或区人民政府依法招标确定。

更新项目具体实施做法各地有所不同，大体上分为自上而下和自下而上两种类型。比如：北京市采用是确定实施主体→实施主体编制策划方案→申报入城市更新项目库→项目纳入更新计划→实施主体编制实施方案→实施方案报批及公示→行政许可办理及建设工作的自下而上的方式；重庆市采用的是区政府编制片区策划案→以城市更新规划和片区策划为基础拟定更新年度计划→年度计划中的具体项目进入更新项目库→由前期业主编制实施方案→实施方案报批及公示→行政许可办理及建设工作的自上而下的方式。其中实施方案是后续规划管理和办理相关审批手续的重要依据，各地关于实施方案中应明确内容要求不完全一致，但多需包含更新范围、更新方式、投融资模式、规划设计方案、供地方式、建设运营方案等。

资金筹措方面按照政府引导、市场运作、公众参与的模式，多主体、多维度进行资金筹措。其中：政府层面可以安排财政资金（含政府专项债券）及设立城市更新发展基金支持更新项目的建设；参与的市场主体可以采用自有资金、金融机构融资资金、企业债、公司债等多种融资途径筹措建设资金；土地使用权人和房屋所有权人参与更新，其维修内容符合专项维修资金使用要求的，可按规定启用专项维修资金，或自筹资金出资参与更新建设。

支持政策方面主要包括探索建筑用途转换、土地用途兼容；探索土地使用权获取途径；规划指标适度放松（含容积率转移、建筑面积奖励、适度放松日照、间距、退让、建筑高度等技术规范要求）；土地出让收入计提专项资金后部分用于城市更新和基础设施建设；免收各项行政事业性收费等等。